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    激發地方立法的“地方性”“原創性”活力
    發布時間: 2021-12-30      來源:云南人大      【字體:大?中?小】          分享

    近日,中央人大工作會議指出,地方立法要增強針對性、適用性、可操作性,要注重開展“小切口”立法,要從地方實際出發,彰顯地方特色,著力解決實際問題。這完全擊中了地方立法的“要害”,指出了地方立法的方向。

    的確,當前地方立法存在著立法數量驟增、重復嚴重的問題,一些立法缺乏必要性與可行性,立法質量不高,“地方性”的特色嚴重不足。因此,重提立法“地方性”,以實現《立法法》所要求的“根據本地方的具體情況和實際需要,有針對性地立法”這一目標,在當下地方立法工作中,意義尤其重要。

     

    一、為何要凸顯“地方性”?

    首先,不同地方客觀存在的差異性所決定。無論是東部與西部、南方與北方、沿海與內陸,自然環境還是人文環境,總是明顯存在差異。地方立法如果無視各地差異,一味照搬照抄國家層面的立法,就無法適應本地區的地方特性。

    其次,突出“地方性”特征,是地方立法存在的合理性基礎。毛澤東在《論十大關系》中指出“立法權集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下,按照情況和工作需要,地方可以搞章程、條例、辦法,憲法并沒有約束。我們要統一,也要特殊。”《憲法》明確規定“遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”可見,在中央統一領導下,“一致性”與充分發揮主動性與積極性的“地方性”,是貫穿于地方立法的雙重價值。

    如果說國家立法是系統性的、抽象的、粗線條的,那么地方立法的定位就應當放在針對性、具體性和精細化上。國家立法是基于“普遍性”立法視角,關注的是普遍性問題,地方立法就應當是基于“特殊性”的立法視角,從當地實情出發,立足于解決實際問題、具體問題。

    國家層面的統一立法,很難兼顧每個地方的特點,國家立法無法以“一刀切”的方式對統攝全國的事務進行有效規制,地方立法的主要功能是對“上位法”一些相對抽象和籠統的規定進行細化和補充,地方立法的主要價值也是對“上位法”留下的“空隙”進行拾遺補漏。

    國家立法與地方立法分別處于不同的法律層級體系中,高層級的國家立法是為地方立法提供原則和準據,而低層級的地方立法是對國家立法進行細化,因此,地方立法承擔著“潤滑劑”的作用,保證國家立法能夠得到有效實施,推進地方法治秩序的構建。某種意義上說,地方立法是對相對原則性、普適性的國家立法予以針對性的細化,因為它切實際,接地氣,所以才有助于國家治理的科學化與精細化。

    進一步說,地方立法還不僅僅是上位立法的實施細則,它在解決地方問題上,還有其相對的獨立性,它要獨立自主地解決應當由自己解決的問題,“地方性”來自實踐當中的問題指引,是地方治理的重要抓手,地方立法只有凸顯出地方性特色,才能在使國家法律有效地深入地方,才能實現地方治理和地方社會控制的目標。因而,地方立法的重要價值在于“地方性”,地方性是地方立法的靈魂和生命,也是衡量地方立法質量和價值的一個基本標準,越有“地方性”,越能凸顯其地方立法的質量。

    最后,符合地方情況,解決實際問題,是地方立法的出發點或歸宿。相對于國家立法,地方立法具有補充性、實施性、自主性、創制性和專項性等特點,地方立法除了先行先試的個別情況外,其功能就是要解決好國家法律法規落地生根的“最后一公里”問題。擴大地方立法的主體范圍與權限的目的,不是希望地方立法再去復制、重復上位法已有的規定,而是寄希望于地方立法能夠制定出“內容適應地方的實際情況,解決本行政區域的實際問題”的地方性法規。

    基于這種認識,地方立法就要在國家立法的框架內,有針對性地制定出在本地方具體可行的規范來,它應該是對“上位法”進行銜接、細化、補充和續造,而不是一味地“中轉”“傳遞”“重復”,不是為立法而立法,不能讓所立之法成為擺設。

    因此,地方立法的必要性、合理性必須結合地方特征,從本地區的“地方性”問題入手,有針對性地解決地方實際問題,這是激發地方立法具有“創造性”活力的根本所在。若地方立法只會重復中央立法,只做搬運工,將上位法的條款換湯不換藥地簡單包裝,將導致原本處于上下級的規范體系變成“平面化”,不僅降低了上位法中相應條款的法律位階,而且,抵消了中央立法通行于全國的效力,也極大削弱了地方立法的應有功能,喪失了地方立法存在的根基及價值。

     

    二、為什么凸顯“地方性”很難?

    社會主義國家維護國家法治統一,防止和杜絕違背上位法規定,不僅是法治建設中的重大問題,也是一個嚴肅的政治問題。近年來,全國人大對地方立法的審查,把重點放在對地方立法的“合法性”審查上,而對于地方立法的“地方性”特色,缺乏關注與指導。在這種傾向影響下,地方立法普遍把追求法制統一,與上位法“不抵觸”看成一項重要的政治要求,而地方經濟社會發展的差異性、多樣性和不均衡性考慮不足,為了確保“安全”,最好的辦法就是在“上位法”規定的體系內、框架內、范圍內進行照搬照抄,只顧“唯上”的“合法性”正確,而不顧“必要性”“可行性”的地方實際考量,就很難有針對地方問題,解決地方實際的主動性、積極性和創造性。

    其他原因在于,隨著中國特色社會主義法律體系的形成與不斷完善,國家法律對各個領域的覆蓋面越來越廣,地方立法的空間非常有限,除了一些國家政策、地理區位、民族宗教等極具地方特色的問題之外,大多數的地方發展,異質化程度已經越來越低,加之,地方立法力量不足,立法能力不強,對地方而言,國家在制定法律法規中的經驗和做法,無疑是最具權威性和可模仿性的,所以,全盤效法上位法在地方立法中有了天然的合理性。嚴格的合法性審查要求,對“立法放水”的擔憂,“抄襲”易于規避責任,“重復”易于通過,很多地方像一個沒有長大,也不敢長大的孩子,大人怎么說,他就只能牙牙學語,于是,立法者往往愿意選擇“保守”的抄襲、復制,這就難免造成太多的重復性立法。

     

    三、如何激發地方立法的“地方性”“原創性”活力?

    (一)在理念上,回到實事求是、解決問題的思想上來

    當前,地方立法普遍處于“上位法依賴”與“實用性考量”和兩種張力之中,對上位法的依賴、重復,占據著主導地位,《立法法》實施多年以來,我們把重心放在了對地方立法的“合法性”審查上,而對地方立法重復上位法的情形卻疏于研究重視。要打破這一現狀,促使地方性法規在實踐中發揮更大的作用,首先要解決“唯書”“唯上”論問題,要回到解決問題的軌道上,邁向“回應型法”,避免對“上位法”的照抄照搬,減少甚至消除對上位法的過度依賴。

    事實上,地方立法不重復上位法,一直是地方立法的一項重要原則,依據《立法法》第七十三條第三款的規定,“制定地方性法規,對上位法已經明確規定的內容,一般不作重復性規定”。重復性立法,只會造成法律文本無限繁冗、法律體系無限膨脹,這不僅違背了中央下放地方立法權的本意,也會使地方立法失去了應有的價值和作用。

    地方立法的特色,是地方性事項或地方性事務,地方立法一定要增強“地方性”的問題意識,堅持問題導向,把問題找準,充分考量本地區的經濟發展水平、歷史傳統、地理資源、法治環境、人文背景、民俗風情等實際狀況,針對問題立法,瞄準靶心立法,使地方立法真正為地方經濟社會發展服務。

    在地方立法工作座談會上,栗戰書委員長已提出了明確要求,要堅持問題導向,聚焦實際問題“對癥下藥”,推動解決制約經濟社會發展的突出矛盾和問題,要避免宣誓性立法,口號性立法,簡單化立法。

    建議在制定地方立法時,必須剔除一些沒有實際意義的常設性條款,“上位法”已有明確規定的立法目的、原則,無需在地方性法規制定過程中重復強調,“上位法”已有明確的行為模式或法律后果,重復規定實屬沒有必要的就不要照搬照抄。這樣做的目的,是讓地方法規大幅度“瘦身”,是將焦點集中在關鍵條款上,把最鮮明的特色展現出來,把最極迫的需求反映出來,讓特色條款更加明顯和突出。

    (二)在方法上,從“小而少”“少而精”“精而靈”的切口破局

    在當前強調地方治理的精細化、科學化的背景下,繼續采用宏觀性、粗線條的立法已經無法適應形勢的發展需要,地方立法作為地方治理的法治化手段,承載了地區治理精細化的任務,解決地方治理的具體問題,需要選擇“小切口”立法,體現“地方性”特色。

    在法規項目的選擇上,要“小而少”。所謂“小”,就是選項的切口要小,不能太宏大、太空泛;所謂“少”,就是不搞數量攀比,不搞應景式立法政績工程,要把重點側重放在對上位法原則性、方向性的規定進行充實、擴展、延伸、細化上,更加強調立法的對策性,精準性。

    在立法內容的設計上,要“少而精”“精而靈”。開門見山,直奔主題,根據需求實施立法供給,減少“號召性”“倡導性”規定,把重點放在明確相關部門的權力邊界、工作職責上,最大限度體現立法的價值。要降低原則性規定的比例,強化法規的確定性,讓法規“有牙有齒”,讓制度安排和規范設計精準,體現出法規的應有的“具體性”“操作性”,進而實現有效、管用的目標。

    在形式設計的把握上,要做到簡潔、簡明。長期以來,許多人認為篇幅較短的立法不夠莊重,且難以與上位法銜接,因此追求體例的完整、周全。事實上,篇幅過于冗長,只會給適用者帶來搜尋、識別和比對的麻煩,增加公民以及行政機關在遵守法律、適用法律環節的不便,更重要的是會助長了立法者搭便車的浮躁或怠惰,削弱地方立法的應有功能。

    因此,地方立法要把重心放在法規的執行上而非“好看”上,要真正抓住專屬于本地區的核心問題,真正找準地方發展中的特色性議題,嚴守“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”原則,重視“關鍵條款”,促進立法向“小而精”“小快靈”的方向發展,有“對癥下藥”的“干貨”。

    當然,激發出地方立法的“創造性”活力,要允許試錯,鼓勵創新?;乇茱L險是理性人的正常選擇,地方立法在創制新的權利義務或設定新的職權時,難免會發生“安全立法”與“有用立法”之間的矛盾,從地方立法的定位、功能和價值目標出發,要在實踐中清晰劃定地方立法運行的自由空間,讓地方立法有足夠的自主的空間,使地方立法機關在保證法規“安全”的前提下盡可能使其“有用”。

    總之,實現國家法律落地生根,解決好法治通達群眾,通達基層的“最后一公里”,實現地方立法“多立良法,少立空法,不立惡法”的目標,實現由“有法可依”向“良法善治”的跨越,需有更多的探索與實踐。(田成有)

    波多野结衣